今天是

国家机关公文寄递管理的几点思考

文/广东省邮政管理局 李春    2017-11-22

  2009年修订后的《邮政法》第五十五条规定“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务,不得寄递国家机关公文。”近些年来,随着快递业务蓬勃发展,快递企业参与社会经济各领域的寄递业务日益深入,举报快递企业收寄国家机关公文的案件屡有发生,对邮政管理部门执法工作带来了一定考验。本文结合实际工作谈谈笔者对国家机关公文寄递管理的几点思考。

  一、什么是国家机关公文 

  我国多部法律和政策文件中都出现过国家机关公文的表述,但都没有对这个概念进行解释。笔者认为,要正确理解国家机关公文,需要理清以下几个方面的内容。首先要明确国家机关的概念。根据我国《宪法》,国家机构包括中华人民共和国主席、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、国务院及地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、各级人民法院和专门人民法院、各级人民检察院和和专门人民检察院、中央军事委员会。国家机关应当是这些国家机构对应的机关,如权利机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。而中国共产党和各民主党派属于党派组织,人民政协是有广泛代表性的统一战线组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,都不属于《宪法》规定的国家机构,他们的机关也不应属于国家机关。至于各类事业单位、工会、共青团、妇联等单位根据《事业单位登记管理暂行条例》、《中华人民共和国工会法》、《中国共产党章程》、《中华全国妇女联合会章程》分别属于各类社会服务组织、群众组织或人民团体,不应属于国家机关之列。此外,根据《民法通则》,事业单位、工会、共青团、妇联等机构的法人类型属于事业单位法人和社会团体法人,与机关法人不同,具有本质的区别。在党和政府的部分文件中,会将对国家机关的工作要求也扩大到对党或政府管理的事业单位、工会、共青团、妇联等单位,但并不意味着这些单位从法律角度看就是国家机关。《邮政法》是由全国人民代表大会常务委员会制定的法律,在全国人大常委会没有出台立法解释、最高人民法院和最高人民检察院没有出台司法解释的情况下,不宜将“国家机关”的范围由《宪法》规定的几种类型扩大到包含所有党的机关、事业单位和各类群众组织。其次要认清国家机关公文的本质。《党政机关公文处理工作条例》明确指出党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书,是传达贯彻党和国家的方针政策,公布法规和规章,指导、布置和商洽工作,请示和答复问题,报告、通报和交流情况等的重要工具,还指出其他机关和单位的公文处理工作也适用《条例》要求,因此可以看出,国家机关公文的本质是国家机关履行职能的工具,具有特定效力和规范体式。《条例》虽然只列举了15种主要公文类型,没有列举其他类型的公文种类,也没有详细规定其他类型公文的规范体式。但应该肯定的是,无论是否具体统一规范体式,只要是国家机关制作且用以履行职能的,就应当属于政府机关公文。根据《条例》规定,复制的公文视同原件管理,复制件应当加盖复制机关戳记。因此由国家机关复制并加盖戳记的国家机关公文,具有特定效力,也应当属于国家机关公文的范畴。但非国家机关复制的或没有加盖复制机关戳记的国家机关公文复制件,不符合《条例》对公文制作主体和公文复制件的要求,且不一定具有特定效力,因此这些复制件都不应属于国家机关公文范围,比如个人因某种需要对国家机关公文进行复制产生的国家机关公文复制件,就不应属于国家机关公文。再次要搞清国家机关公文具有信件性质。《邮政法》中信件的定义是指信函、明信片。信函是指以套封形式按照名址递送给特定个人或者单位的缄封的信息载体,不包括书籍、报纸、期刊等。根据《关于进出境信件和具有信件性质的物品的寄递业务委托管理的通知》(国邮联〔2001〕629号)规定,信件包括信函和明信片,信函是指以套封形式传递的缄封的信息载体,具体内容包括:(1)书信;(2)各类文件;(3)各类单据、证件;(4)各类通知;(5)有价证券。根据《邮政法》及上述通知规定,国家机关公文显然具有信件性质,属于信件范围。具有信件性质的邮件(快件),揽收人员是不能验视信件内容的。最后要明确国家机关公文的法定寄递主体是邮政企业。在工作实践中,国家机关公文可以通过直接送达、机要送达、文件交换、邮寄送达等多种形式进行传递。根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律规定,邮寄送达是相关文书法定认可的送达方式,其中邮寄送达属于邮政通信业务的一种,是邮政企业的一项基本业务。《邮政法》第五十五条规定快递企业不得寄递国家机关公文,第七十二条规定邮政企业以外的单位或者个人寄递国家机关公文的,要给予行政处罚,从法律角度明确了国家机关公文只能由邮政企业寄递,快递企业和其他非邮政企业均不得寄递。

  二、快递企业违法寄递国家机关公文的客观原因 

  国家机关公文传递送主要是在公文制作机关与其他机关之间、公文制作机关与个人(或组织)之间、个人(或组织)与其他个人(或组织)之间几种情况,目前邮政管理部门接到的举报快递企业违法寄递国家机关公文的案件普遍发生在公文制作机关与个人之间的公文传送,涉案公文均为国家机关主要是行政机关履行职能而对行政相对人作出的具有特定效力和功能的文书,举报人均为该公文的行政相对人(即收件人)。大量案例表明,快递企业违法寄递国家机关公文,除了在揽收快件时谨慎性不高没有验视,也没有对寄件人进行提醒而造成了违法后果的,大部分案件还是具有一些客观的原因。

  一是快递企业揽收快件难以区分公私属性。

  涉及公文制作机关与行政相对人之间传递的违法寄递国家机关公文案件,收件地点均在国家机关办公地点。但在国家机关办公地点揽收的快件也并非全是国家机关公文,对于国家机关工作人员而言,由于快递企业寄递业务价格较低、方便快捷等因素,也会选择快递企业寄递各类物品甚至包括私人物品,因此快递企业在国家机关揽收快件类型非常复杂,不询问清楚或仔细验视难以区分快件的公私属性;

  二是快递企业难以通过收寄验视判断快件公文属性。国家机关公文属于信件,根据《邮政法》规定,对用户交寄的信件,必要时快递企业可以要求用户开拆,进行验视,但不得检查信件内容。对快递企业而言,国家机关交寄的信件(文件)如果一定要验视也不得检查信件(文件)内容,这就造成快递企业无法通过验视识别公文而误收,因为国家机关公文是国家机关履行职能的工具,不仅在体式上有一定要求(如具有红头、盖有公章、带有文号、标注日期等),更重要的是内容是否涉及履行相关职能,如果文件内容并非国家机关因履行职能而制作,即便盖有公章、带有红头、标注日期,也不属于国家机关公文,例如国家机关与相关组织或个人因民事关系而形成的带有红头和公章的文件。目前,由于国家机关特别是行政机关履行职能而制作的公文类型繁多、体式各异,有些甚至只盖有公章却没有红头和文号等公文应具有的格式要求,对这些文件如不识别具体内容难以区分是否属于公文。

  三是交寄人员对国家机关公文性质的认定存在理解差异。国家机关公文包括行政机关公文,也包括审判机关和行政机关的法律文书,有些行政机关工作人员往往认为法律文书不属于国家机关公文,如行政处罚决定书、行政复议决定书、举报处理告知书等,在快递企业揽收人员询问文件性质时,国家机关工作人员往往会告知快递揽收人员文件为非国家机关公文而造成快递企业误收,甚至在邮政管理部门进行调查的时候还出具书面证明表示寄递的不是国家机关公文。因此,以上三个原因使得快递企业在国家机关揽收快件时,即便履行收寄验视制度、提醒收寄快件范围的义务,客观上也无法完全杜绝揽收国家机关公文造成违法的客观事实。

  三、邮政管理部门严格执法的现实顾虑 

  对于举报快递企业违法寄递国家机关公文的案件,根据所寄物品确定是否是国家机关公文,违法事实的认定一般是清楚的,但邮政管理部门在严格执法时也存在一些现实顾虑。一是处罚力度较大存在执行难问题。《邮政法》规定,邮政企业以外的单位或者个人寄递国家机关公文的,由邮政管理部门或者工商行政管理部门责令改正,没收违法所得,并处五万元以上十万元以下的罚款;情节严重的,并处十万元以上二十万元以下的罚款;对快递企业,还可以责令停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证。目前快递企业普遍采取加盟制经营,基层快递网点特别是偏远地区的网点往往经营压力较大,利润微薄,五万元起步的罚款对其而言额度很大;另一方面,多种客观原因造成快递企业难以杜绝会误收国家机关公文,无主观故意却造成客观违法事实就要被处以大额罚款,快递企业对行政处罚的公平公正存在质疑和不满。因此,邮政管理部门对于快企业违法寄递国家机关公文的行政处罚往往得不到妥善的执行,存在处罚决定书下达后快递企业无法缴纳或不愿缴纳罚款,使得行政处罚执行难、结案难。二是严格给予行政处罚会带来一定的违法隐患。快递企业违法寄递国家机关公文的举报人往往是国家机关公文的行政相对人(即收件人),其举报诉求主要是要求邮政管理部门处罚快递企业,并给予奖励。对于违法寄递国家机关公文,邮政管理部门至少将给予五万元的行政罚款,快递企业很可能会以给予举报人好处费的形式避免举报人向邮政管理部门举报,以规避大额行政罚款。现实中邮政管理部门也曾接到快递企业反映,举报人在举报前与企业主动联系并暗示索取费用遭拒后才向邮政管理部门举报,并要求给予快递企业行政处罚。邮政管理部门给予快递企业大额行政罚款,会造成快递企业在大额罚款和给予举报人好处费而规避罚款之间进行选择,助长了举报人上述行为,带来一定的违法隐患,也不利于通过法律手段正确维护国家机关公文的寄递渠道。三是举报人也有存在“钓鱼举报”的嫌疑。行政相对人向行政机关依法提出相关申请,要求行政机关给予书面回复,并明确要求行政机关以快递方式送达回复文书时不选择邮政快递,并给出各种理由如邮政不送到门、服务态度不好等。由于行政机关工作人员对国家机关公文概念的理解存在差异,且对国家机关公文应由邮政企业寄递的法律规定不熟悉,往往按照举报人要求通过快递企业寄递相关文书,行政相对人收到行政机关的书面回复后即向邮政管理部门举报快递企业违法收寄国家机关公文。对于这类“钓鱼式”举报,更多的只能依赖行政机关在回复行政相对人时对国家机关公文寄递的警觉性。

  以上几方面的顾虑,究其原因,一是对国家机关公文概念的理解不同。尤其是作为交寄主体的行政机关对国家机关公文的认定,直接影响着他们选择的寄递主体;二是对国家机关公文法定寄递主体是邮政企业的宣传还不到位。日新月异的快递业务确实方便快捷、价格便宜,但寄递国家机关公文不得选择快递企业是法律规定,这方面的普法宣传还不到位,也造成许多行政机关选择快递企业寄递国家机关公文;三是法律要求与实际操作存在矛盾。如信件类快递不得验视内容与不分析内容无法判断国家机关公文之间的矛盾,造成快递企业误收国家机关公文。因此,在快递企业违法收寄国家机关公文的案件中,若对具体情况不加以分析而机械运用法条对快递企业进行严格处罚,既有失行政处罚的公平公正,造成邮政管理部门行政处罚执行难、结案难,也不利于快递企业的健康发展和守法经营。

  四、国家机关公文寄递管理的相关建议 

  国家机关公文是国家机关履行职能的重要工具,承担着国家政治和社会管理的责任和任务,关系着国家机关的正常运转、政令畅通,也是国家机关和人民群众联系的纽带之一,对于国家机关公文的寄递应与其他物品有显著的区别,体现国家机关公文寄递的重要性和安全性。为避免违法寄递国家机关公文,笔者建议加强以下几个方面的工作。

  (一)明确国家机关公文的法定涵义 

  违法寄递国家机关公文案件中,国家机关公文的认定是核心,目前各方对国家机关公文的概念和涵义存在理解差异,应当通过法律途径如立法解释、司法解释的方式明确国家机关公文概念涵义,为各类案件提供指引和参考。

  (二)加强国家机关公文法定寄递主体的普法宣传 

  《邮政法》是邮政管理部门管理邮政行业的核心法律,但对于其他部门而言熟悉程度还不够,特别是对其中规定的国家机关公文应由邮政企业寄递的法律要求认识还不到位,邮政管理部门要继续积极主动加强《邮政法》的宣贯工作,特别是与人民群众和政府部门工作生活密切相关的法律要求,如国家机关公文寄递的法律要求。

  (三)通过行政手段进一步明确寄递主体 

  为进一步提高国家机关对寄递公文主体的重视程度,可通过行政手段明确国家机关公文的寄递主体是邮政企业。如最高人民法院、最高人民检察院等审判部门均已印发文件明确相关文书以邮寄送达方式时要选择邮政企业,送达方式才合法有效。鉴于目前行政机关与行政相对人之间的公文往来较多,频繁出现交由快递企业寄递的现象,建议由行政机关上级单位如国务院、各级人民政府等印发文件规定统一规范寄递方式,选择邮政企业寄递行政机关公文,从交寄方源头堵截国家机关公文流入快递企业寄递渠道,并明确相关行政机关的交寄责任。

  (四)进一步提升邮政企业服务质量和水平 

  2009年《邮政法》修订之后,寄递市场主体多元化进一步促进了市场竞争和服务提升,随着快递企业蓬勃发展,快递业务方便更快捷、价廉质更优,寄件人的选择更加丰富,客观上也吸引了国家机关工作人员大量使用快递企业寄递公文造成快递企业违法。邮政企业应及时总结并适应市场需求,进一步提升服务质量、优化服务水平,争取广大客户的服务认可;特别是国家机关公文寄递业务,邮政企业面对的是广大国家机关,更要结合客户工作特点和实际需求,以更高要求和品质提供服务,配合国家机关日常工作的正常运转。

  (五)强化快递企业的宣传教育和业务培训 

  快递企业要牢固树立守法观念,坚决杜绝寄递国家机关公文。要在全品牌、全网络加强宣传教育,熟悉邮政行业相关法律法规,提高快递从业人员法律意识,遵纪守法;要加强业务培训,结合禁止寄递国家机关公文的法律要求,细化在国家机关揽收快件的要求,提高业务敏感性和谨慎性,加强与交寄人员的沟通,尽到提醒义务。

  (六)加强行政执法规范市场发展 

  邮政管理部门要加强行政执法,合法、合理、规范引导国家公文寄递业务的开展。对快递企业违法寄递国家机关公文案件要结合实际具体分析违法行为、情节、事实及危害程度,全面取证调查,并采取适当措施给予处理,做到公平公正、合法合理,维护国家机关公文寄递业务的规范性。

相关新闻

中华人民共和国国家邮政局 版权所有      备案序号:京ICP备08008301号

主办单位中华人民共和国国家邮政局

State Post Bureau of The People's Republic of China